Законопроект о государственном муниципальном социальном заказе

Материал опубликован в рамках полемики вокруг законопроекта «О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере». О другой позиции читайте в колонке «Цена услуги: как привлечь бизнес в социальную сферу и не ошибиться».

Сейчас в России нет системного регулирования участия негосударственных организаций в оказании госуслуг. Региональные власти пытаются решать этот вопрос самостоятельно и разрабатывают свою нормативную базу, не подкрепленную на федеральном уровне. Это, естественно, создает дисбалансы, условия привлечения негосударственных организаций к оказанию госуслуг сильно различаются в разных регионах. Кроме того, вовлекают негосударственные структуры в сферу госуслуг только те регионы, которые готовы нести риски, связанные с контролем целевого использования бюджетных средств.

Для решения проблемы Минфином был разработан законопроект о социальном заказе, который одобрен правительством, внесен в Госдуму и планируется к рассмотрению в осеннюю сессию. Конечно, у законопроекта есть и критики, утверждающие, что на самом деле он не позволит повысить качество государственных услуг. Но так ли это?

Стоит подчеркнуть, что до внесения в Госдуму законопроект несколько лет широко обсуждался федеральными и региональными органами власти с привлечением экспертного и профессионального сообществ, общественных организаций, что позволило учесть в итоговом варианте мнения всех участников этого процесса.

Первоначально в законопроекте для отбора исполнителей услуг предполагалось проводить аукционы с использованием ценового критерия, что вызвало критику экспертов. Законопроект, внесенный в Госдуму, уже не содержит нормы о проведении аукционов, и это полностью соответствует современным международным подходам к конкурентному привлечению негосударственных организаций к оказанию госуслуг. Сейчас в законопроекте для отбора исполнителя услуг предусматривается исключительно конкурс. При этом зафиксировано, что победителем признается тот, кто предложил лучшие условия исполнения соглашения об их оказании.

Оказанием большинства госуслуг в социальной сфере сейчас занимаются региональные власти и органы местного самоуправления. Важно, что разработанный законопроект не навязывает им способ оказания госуслуги, предоставляя право самостоятельно решать при формировании государственного заказа, использовать или нет конкурентные инструменты. Поскольку законопроект предоставляет заинтересованным органам право, а не устанавливает обязанности, его можно рассматривать как рамочный акт, который позволит регионам успешно реализовывать их собственные полномочия.

Во время работы над законопроектом экспертами подробно обсуждался вопрос о процедурах отбора исполнителей госуслуг на уровне федерального закона, изучалась сложившаяся практика. В итоге решили закрепить в законопроекте только базовые положения, обеспечивающие единство подходов при организации конкурсов. Такими положениями стали условия допуска к отбору исполнителей услуг, требования к участникам конкурса; общие требования к порядку проведения конкурса, условия объединения госуслуг на конкурсе; условия отмены конкурса и содержание объявления о его проведении; регламентация изменения и отзыва предложений участников конкурса, требования к содержанию предложений участника конкурса; общие требования к рассмотрению и оценке предложений участников конкурса.

Именно на основе этих норм ответственные за оказание услуг структуры должны разработать и утвердить порядки проведения конкурса. Это гарантирует отсутствие дискриминации для всех участников. При этом правительство уполномочено определить еще ряд условий процедуры проведения конкурса, что позволяет предупредить возникновение рисков нарушения прав участников конкурсов.

Тем самым законопроект исключает произвол в принятии решений, выстраивает четкую и прозрачную систему правового регулирования, обеспечивающую конкуренцию при отборе исполнителей услуг и защиту их прав. Можно было бы пойти другим путем и использовать для определения процедур в сфере отбора исполнителя госуслуг закон о федеральной контрактной системе. Но это означало бы остановку реструктуризации бюджетного сектора в России, поскольку этот закон регулирует отбор поставщика (исполнителя, подрядчика) для закупок, предмет которых потребляется самими органами власти и учреждениями, и поэтому не подходит для выбора исполнителей услуг, в случаях когда такая услуга оказывается не госоргану, а гражданину.

Гарантии для частников

Еще один важный момент, который обязательно нужно отметить, — законопроект включает нормы, регламентирующие условия расторжения соглашений об оказании госуслуг, что создает дополнительные гарантии для исполнителей. По российскому Гражданскому кодексу расторгнуть можно любой договор, гарантий для сторон от принятия таких решений кодекс не предусматривает. А разработанный законопроект о соцзаказе как раз создает их, что также будет немаловажно для бизнеса.

Критики законопроекта указывают на неравенство между госучреждениями и негосударственными организациями. Госучреждения получают бюджетные средства не только за оказание услуг, но и на содержание закрепленного за ними имущества. Такой же подход будет распространен на негосударственные организации благодаря применению единых нормативов. Уже сейчас финансирование выполнения госзадания осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого имущества, особо ценного движимого имущества и расходов на уплату налогов за это имущество. Можно согласиться, что такие нормативы не вполне достаточны, чтобы обеспечить развитие организации, которая оказывает госуслуги. Но их точно можно назвать первым шагом в правильном направлении, за которым последуют и другие. По мере развития конкуренции и практики вовлечения частного бизнеса в традиционно государственную сферу можно будет скорректировать подход к содержанию имущества, которое используется при оказании госуслуги.

Поэтому хотелось бы отметить, что законопроект нужен «здесь и сейчас», поскольку он переформатирует процесс оказания госуслуг, создает гарантии формирования равных условий для всех исполнителей и условия для решения задачи повышения качества и доступности госуслуг для населения России.

Читать еще: Государственная и муниципальная форма собственности

Югра помогает федеральной власти создавать новый закон о социальном заказе

Минфин сейчас завершает работу над новым законом «О государственном и муниципальном социальном заказе», который вступит в силу в 2021 году и даст гражданам возможность самостоятельно выбирать поставщиков социальных услуг. А Югра как регион, где у жителей такая возможность уже есть, выступает консультантом федерального центра. «Мы апробируем нормы, зафиксированные в этом законе, тестируем практики их применения», — рассказала «РГ» Наталья Комарова.

Речь идет о социальных сертификатах, дающих право получать соцуслуги как в государственных, так и в частных учреждениях. Обладателю сертификата будет все равно, какая форма собственности у организации, в которую он пришел получать образовательные, реабилитационные и прочие социальные услуги. Сертификат гарантирует, что человека примут везде, а государство потом компенсирует организациям затраты.

Те регионы, где социальные сертификаты уже введены — а Югра, например, впервые применила их ещё в 2012 году, давно классифицировали все «неровности» нового процесса оказания соцуслуг. Именно поэтому они теперь являются полноправными участниками корректировки закона о социальном заказе. Простой пример: изначально цена сертификата в законе определялась только деньгами. «Но в дополнительном образовании мы столкнулись с такой проблемой — расторопные родители записывают детей на все кружки — шахматы, плавание, робототехника, авиамоделирование. Нерасторопным достается то, что осталось. В результате первые дети все посещать не успевают, а вторые вообще отказываются от кружков, потому что выбор остается неинтересный», — говорит Наталья Комарова. Где выход? В Югре предлагают ввести дополнительный критерий — в основу расчета стоимости сертификата ставить количество часов дополнительного образования. А они уже соотносятся с возрастом конкретного ребенка. И если по санитарным нормам младшеклассникам рекомендуется не более четырех часов дополнительных занятий в неделю, то и записать их можно будет не более чем на два кружка. «Мы до октября переведем свои сертификаты на дополнительное образование на такую систему, посмотрим, что у нас получится», — резюмирует губернатор.

В Югре давно решили проблему, с которой регионы, начинающие вводить социальные сертификаты, только столкнулись. Цена сертификата должна быть разной или одинаковой для государственных и частных компаний? В регионе сделали цену единой и не пожалели. Потому что единая цена подразумевает единый набор услуг, а значит выделиться можно только качеством. Кстати, после введения сертификатов частные детские сады в регионе тут же снизили цены на свои услуги.

А вот над решением проблемы плохого планирования спроса еще нужно работать. Часто частные компании предлагают услуги, которых в государственном секторе нет или они ниже качеством. Тогда потребители убегают к частникам, у которых быстро заканчиваются все лимиты. И даже если частная компания готова их увеличить, ее бьют по рукам чиновники: бюджет, мол не планировал такого спроса на услугу и поэтому не заложил дополнительного финансирования. Как выходить из такой ситуации? Ответ на этот вопрос коллегиально предстоит найти обеим сторонам соглашения.

«Но в любом случае наш опыт говорит о том, что система социальных сертификатов перспективна, у нее много внутреннего потенциала, необходимого для того, чтобы вывести объем, качество и доступность социальных услуг на очень высокий уровень и тем самым создать равные условия для всех получателей соцуслуг», — уверена Наталья Комарова.

Журнал «Метод», № 2 • 2018 г. Читать весь номер онлайн

Закон о социальном заказе: главное

Разбираем соответствующий проект федерального закона

«Метод» № 3 • 2019

Сергей ХАБАЕВ, руководитель Центра финансов государственных и муниципальных учреждений НИФИ

Павел КРАДИНОВ, старший научный сотрудник Центра финансов государственных и муниципальных учреждений НИФИ

Правительство Российской Федерации внесло в Государственную думу проект Федерального закона № 519530-7 «О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере». Законопроект создает правовую базу для развития конкуренции и повышения качества государственных и муниципальных услуг за счет привлечения к их оказанию негосударственных организаций.

Прежде чем перейти к рассмотрению конкретных норм законопроекта, отметим, что этот документ носит рамочный характер и предполагает принятие большого перечня подзаконных актов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. В частности, это:

порядок формирования государственных (муниципальных) социальных заказов на оказание госуслуг в социальной сфере;
порядок проведения конкурса в целях заключения соглашения об оказании госуслуг в социальной сфере;
форма отчета об исполнении социальных заказов;
порядок объединения нескольких госуслуг в социальной сфере при проведении конкурса на заключение соглашения об оказании госуслуг в социальной сфере;
порядок формирования электронного сертификата на получение госуслуг в социальной сфере;
порядок предоставления субсидии из бюджета исполнителю госуслуг в социальной сфере;
порядок отбора нового исполнителя услуг в случае расторжения соглашения, заключенного с действующим исполнителем услуг (необходим для обеспечения непрерывности процесса оказания госуслуг).

Кроме этого, целый пакет нормативных правовых актов должно принять Правительство РФ. Например, общие требования к определению предельных допустимых возможных отклонений от показателей объема и качества оказания госуслуг, требования к описанию предложений участников конкурса на заключение соглашения об оказании госуслуг, требования к документам, которые могут быть истребованы у участников конкурса для подтверждения соответствия установленным требованиям.

Читать еще: В муниципальном учреждении

Сфера действия

Действие законопроекта распространяется только на услуги, оказываемые физическим лицам в сфере образования, здравоохранения, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также туризма. При этом из-под действия законопроекта выводятся отношения, возникающие в связи с предоставлением услуг в соответствии с законами «Об обязательном медицинском страховании», 210‑ФЗ (за исключением услуг в социальной сфере, включенных в общероссийские базовые (отраслевые) перечни услуг, оказываемых физическим лицам), «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (за некоторыми исключениями).

Согласно законопроекту под государственным (муниципальным) социальным заказом на оказание госуслуг в социальной сфере подразумевается документ, устанавливающий:

основные показатели объема и качества или объема оказания госуслуг в социальной сфере;
категории потребителей госуслуг в социальной сфере;
способ определения исполнителя госуслуг в социальной сфере.

Способы определения исполнителя госуслуг в социальной сфере можно разделить на неконкурентные и конкурентные. К неконкурентному способу следует отнести государственное (муниципальное) задание. При этом документом определено два конкурентных способа отбора исполнителей: конкурс и отбор исполнителя потребителем услуг (либо его законным представителем), обозначенным в сертификате на получение государственной (муниципальной) услуги в социальной сфере.

Сертификаты и реестры исполнителей

Вышеупомянутый сертификат представляет собой именной документ, удостоверяющий право потребителя выбрать исполнителя (исполнителей) для получения госуслуги в социальной сфере в определенном объеме и на определенных условиях, а также (в установленных подзаконными актами случаях) и определенного качества. Сертификат реализует принцип «деньги следуют за потребителем». Законопроект также предусматривает формирование реестра исполнителей госуслуг в социальной сфере в соответствии с сертификатом.

Следует обратиться к пояснительной записке к документу. В ней указано, что законопроект не вменяет в обязанность публично-правовому образованию использовать конкурентные способы отбора исполнителей услуг, а лишь создает правовое поле, в рамках которого будет осуществляться такой отбор. Таким образом, практически выбор способа определения исполнителя госуслуги будет проходить в два этапа: на первом этапе осуществляется выбор между конкурентным или неконкурентным вариантом отбора, на втором (в случае выбора конкурентного способа) — конкретный конкурентный способ отбора.

Согласно законопроекту, выбор способа исполнения заказа должен осуществляться исходя из показателей доступности государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере, а также количества государственных и частных организаций, оказывающих услуги по соответствующим кодам ОКВЭД.

В документе подчеркивается, что возможность оказания госуслуг в социальной сфере в соответствии с сертификатом должна быть установлена федеральными законами, законами субъекта РФ, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, решениями Президента РФ, Правительства РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Что касается реестров исполнителей по сертификату, то порядок их формирования (включая объявление о формировании реестров и требованиях к исполнителям услуг, представление заявок на включение в реестры, исключение исполнителей из реестров) устанавливается Правительством РФ.

Отбор исполнителей услуг

В законопроекте довольно подробно описана процедура проведения конкурса. В рамках статьи целесообразно рассмотреть ключевой вопрос, связанный с критериями оценки предложений, поданных участниками отбора исполнителей услуг.

Пунктом 6 статьи 9 законопроекта предусматривается возможность использования стоимостных критериев при оценке этих предложений, однако содержание пункта 3 статьи 10 позволяет сделать вывод о приоритете качественных (нестоимостных) критериев. Кроме этого, порядок оценки предложений участников конкурса будет определять Правительство РФ, а особенности формирования критериев, используемых при проведении конкурса, и оценки предложений участников конкурса могут быть установлены федеральными законами.

Немаловажный вопрос — порядок финансового обеспечения исполнения государственного (муниципального) социального заказа. Из законопроекта следует, что стоимость госуслуг в социальной сфере, включенных в государственный (муниципальный) социальный заказ, определяется в соответствии с нормативными затратами. Они, в свою очередь, утверждаются с соблюдением общих требований, определенных федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности.

Существуют свои особенности и в порядке заключения соглашений с исполнителями госуслуг в социальной сфере. В зависимости от способа отбора исполнителей заключаются следующие соглашения:

о финансовом обеспечении (возмещении) затрат, связанных с оказанием государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере в соответствии с сертификатом, в случае предоставления исполнителем услуг сертификата в уполномоченный орган;

об оказании государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере, заключенное по результатам конкурса.

При этом в случаях, если по результатам отбора исполнителей услуг исполнителем услуг становится государственное (муниципальное) учреждение, с ним заключается соглашение о предоставлении субсидии на финансовое обеспечение выполнения задания.

Критерии успеха

Нормы, предложенные в законопроекте, несомненно, будут способствовать росту конкуренции на рынке госуслуг. В то же время на уровень и качество конкуренции между государственными учреждениями и негосударственными организациями влияет множество факторов. В первую очередь это экономическая заинтересованность негосударственных организаций в оказании госуслуг в социальной сфере. Вопрос в том, в какой мере стоимость госуслуг, определенная на основе нормативных затрат, окажется привлекательной для данных организаций.

Далее, это способность негосударственных организаций составить реальную конкуренцию госучреждениям в ходе проведения процедур по отбору исполнителя услуг. Здесь решающее значение будет иметь наличие у них квалифицированного персонала и материально-технической базы для оказания госуслуг соответствующего качества.

Читать еще: Гражданская ответственность муниципальных служащих

Наконец, важно, каким окажется уровень входных барьеров на рынок госуслуг в социальной сфере. К таковым относятся необходимость значительных первоначальных капитальных вложений, ограниченная доступность финансовых ресурсов, лицензирование отдельных видов деятельности.

От всех этих обстоятельств будет зависеть и то, добьется ли закон желаемого эффекта, а именно повышения качества оказания госуслуг в социальной сфере.

Вмире давно и широко применяются рыночно ориентированные, конкурентные способы оказания за счет бюджетных средств государственных услуг как государственными, так и негосударственными организациями. Есть такой опыт и в Российской Федерации — в системе обязательного медицинского страхования, в высшем образовании на федеральном уровне, в высшем образовании, социальном обслуживании граждан в ряде субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В настоящее время активно развивается негосударственный некоммерческий сектор, в становлении которого и в вовлечении которого в сферу оказания государственных услуг в социальной сфере видится наибольший потенциал. Негосударственные некоммерческие организации способны аккумулировать и ресурсы гражданского общества, и финансовые средства, предоставленные из бюджета, обеспечив доступность и качество оказания государственных услуг. Сертификаты на оказание государственных услуг в сфере дополнительного образования детей позволят негосударственным организациям, работающим в сфере дополнительного образования (кружки, секции и т. п.), отказаться от платы, взимаемой с родителей за подготовку ребенка, расширят выбор и заинтересованность родителя в поиске дополнительного развития для ребенка.

Реализация законопроекта позволит впервые сформировать и сделать публичными данные об общем объеме социальных госуслуг, оказание которых государство гарантирует в соответствующем финансовом году. Это нужно как гражданам — потребителям таких услуг, так и негосударственному сектору в социальной сфере в части прогнозируемости и долгосрочности его взаимоотношений с государством.

Из пояснительной записки к законопроекту «О социальном заказе»

Законопроект о государственном муниципальном социальном заказе