Государственные целевые денежные фонды

Государственные и муниципальные целевые фонды: понятие, классификация, основы правового регулирования

Целевые государственные и муниципальные (местные) фонды денежных средств появились в финансовой системе России недавно. Создание внебюджетных фондов в России относится к 1990 г.

Целевые денежные фонды — это особая форма образования, распределения и использования денежных средств целевого назначения для обеспечения финансирования конкретных мероприятий государства, муниципальных образований и различных ведомств.

Определились четыре вида государственных и местных фондов:

а) государственные и муниципальные (местные) внебюджетные фонды;

б) целевые бюджетные фонды;

в) государственные целевые фонды Правительства РФ;

г) государственные отраслевые денежные фонды.

Общими для всех целевых фондов являются следующие черты:

а) они имеют строго определенную цель создания и функционирования;

б) их вправе создавать только компетентные государственные и муниципальные органы;

в) их правовое положение регулируется (помимо БК РФ) либо Положением о конкретном фонде, либо основным финансово-плановым актом соответствующего уровня (законом; решением о бюджете на текущий финансовый год).

Указанные фонды могут быть классифицированы по различным основаниям:

1) по территориальному уровню функционирования — на федеральные, субъектов Федерации, местные (муниципальные);

2) по форме собственности — на государственные (федеральные и региональные) и муниципальные;

3) по времени функционирования — на постоянные и временные;

4) по целевому назначению — на экономические, научно-исследовательские, природоохранительные, социальные и т. д.;

5) по органам, их создающим и (или) осуществляющим контроль за их деятельностью, — на образование представительными или исполнитель-ными органами власти;

6) по связи с бюджетом — на бюджетные (в составе бюджета) и внебюджетные (за рамками бюджета, имеющие самостоятельный орган управления);

7) по правовой основе образования — образованные на основе федеральных законов, указов Президента РФ, законов субъектов РФ, подзаконных актов субъектов РФ, решений органов местного самоуправления.

Целевые государственные и муниципальные (местные) фонды денежных средств характеризуют следующие отличительные особенности:

— фонды создаются компетентными органами со строго определенной целью, используются сугубо по целевому назначению;

— правовой статус целевого фонда определяется Положением о фонде, которое утверждается компетентным органом государственной власти или местного самоуправления.

Правовой режим целевых государственных и муниципальных фондов денежных средств определяется как законами, так и иными нормативными актами. В их числе федеральные законы «О дорожных фондах в РФ», «О занятости населения в РФ», «О медицинском страховании граждан в РФ», о федеральном бюджете на конкретный год, о бюджетах субъектов РФ на конкретный год, постановления Правительства РФ и др.

Правовое регулирование ряда государственных внебюджетных фондовдано и в Бюджетном кодексе РФ (ст. 143—150). В нем определяются доходы, расходы, а также процесс формирования и исполнения Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, Государственного фонда занятости населения РФ.

Правовой режим целевых бюджетных фондов определяется законами о соответствующих бюджетах на очередной финансовый год, иными законами, а также положениями, утверждаемыми Правительством РФ и исполнительными органами власти субъектов РФ.

Государственные целевые денежные фонды

Целевой бюджетный фонд – это фонд денежных средств, образуемый в соответствии с законодательством Российской Федерации в составе отдельной сметы. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда. Целевые бюджетные фонды создаются при формировании федерального бюджета на предстоящий финансовый год, действуют в течение года, после чего либо создаются снова, либо прекращают свое существование [3].

Фонды могут быть классифицированы по различным основаниям, например по целевому назначению, по уровню управления фондами и т.д. В зависимости от целевого назначения фонды делятся на экономические и социальные, в зависимости от уровня управления – на региональные и федеральные. Многие целевые фонды являются одновременно и региональными, и федеральными. Кроме того, целевые фонды могут иметь [2]:

1) отраслевой характер (сюда относятся целевые бюджетные фонды, предназначенные для решения задач какой-то одной отрасли, например атомной энергетики, воспроизводства минерально-сырьевой базы, борьбы с преступностью, развития налоговой службы и т.п.);

2) общегосударственный характер (сюда относятся резервные фонды бюджета, федеральный фонд финансовой поддержки регионов и т.д.).

Читать еще: Во что вложить небольшие деньги

Определяя целевой бюджетный фонд, законодатель выделяет такие его основные характеристики, как законодательную основу формирования целевого бюджетного фонда; образование фонда в составе бюджета; пополнение фонда за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов либо иных поступлений; использование средств фонда по отдельной смете; использование средств фонда исключительно на цели, соответствующие назначению целевого бюджетного фонда [4].

Целевые бюджетные фонды характеризуются следующими отличительными особенностями:

а) фонды создаются компетентными органами со строго определенной целью, используются сугубо по целевому назначению;

б) правовой статус целевого фонда определяется Положением о фонде, которое утверждается компетентным органом;

в) функционирование внутри бюджетного фонда;

г) длительность функционирования зависит от времени достижения той цели, ради которой создается фонд;

д) в отличие от традиционного бюджета, удовлетворяющего потребности всего общества, такие как национальная оборона, образование, здравоохранение и другие, целевые бюджетные фонды функционируют в большинстве случаев либо для обеспечения нужд именно тех налогоплательщиков, за счет чьих средств эти фонды формируются, либо для компенсации использования отдельными экономическими субъектами благ, принадлежащих всему обществу в целом: окружающей природной среды, водных и биологических ресурсов.

Уплачивая целевые налоги и сборы, налогоплательщик получает возмещение потраченных средств в виде воспроизводства тех благ, которые он непосредственно использует в своей деятельности для получения личной прибыли или иной выгоды. Данное обстоятельство способствует повышению заинтересованности экономических субъектов в формировании подобных целевых бюджетных фондов, в частности, путем уплаты предусмотренных для этих целей налогов и сборов, при условии, что государство обеспечит расходование средств фондов исключительно по целевому назначению посредством, в том числе, казначейской системы исполнения бюджетов.

Рассмотрим источники формирования средств целевых бюджетных фондов. К ним относятся специальные налоги, средства бюджета, целевые государственные займы, процентные платежи за использование средств фондов на возвратной основе, внебюджетные средства. Основным источником формирования фондов являются бюджетные ассигнования. Их размер определяется законом о федеральном бюджете на предстоящий год. Средства фонда аккумулируются Министерством финансов РФ на специальном счете. Аналогичные фонды могут быть созданы и на региональных уровнях.

Доходы федеральных целевых бюджетных фондов обособленно учитываются в доходах федерального бюджета по ставкам, установленным налоговым законодательством Российской Федерации, и распределяются между федеральными целевыми бюджетными фондами и территориальными целевыми бюджетными фондами по нормативам, определенным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

В отношении доходов целевого назначения не действует принцип общего (совокупного) покрытия расходов при формировании бюджета за счет общей величины поступивших доходов. Доходы целевых бюджетных фондов, в отличие от всех остальных бюджетных фондов, не обезличиваются и направляются на заранее обусловленные цели: использование целевых бюджетных средств на цели, не соответствующие их назначению, не допускается. Именно поэтому доходы целевых бюджетных фондов учитываются обособленно от остальных бюджетных доходов. Процессы формирования и использования средств каждого из целевых бюджетных фондов отражаются в отдельной смете [2].

Осуществление политических и экономических преобразований в России потребовало формирования качественно новой бюджетной системы, адекватной федеративному устройству государства, и разработки принципиально иной модели межбюджетных отношений. За прошедшие несколько лет произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе укрепления бюджетного федерализма, повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов.

Механизм перераспределения средств между бюджетами в российской практике межбюджетных отношений представлен межбюджетными трансфертами, под которыми понимаются средства одного бюджета бюджетной системы РФ, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы РФ. Формы предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета [6, 1] представлены в табл. 1.

Формы предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета

Государственные (муниципальные) целевые фонды;

Целевые государственные и муниципальные (местные) фонды денежных средств появились в финансовой системе России недавно. Первоначально они создавались преимущественно как государственные внебюджетные фонды. С помощью внебюджетных фондов государство стремится более эффективно и целесообразно использовать свои финансовые ресурсы. Через государственный бюджет, как показала практика прошлых лет, не всегда удавалось достаточно последовательно проводить в жизнь те или иные социальные и экономические программы. Это связано с тем, что в государственном бюджете доходы не закреплены за конкретными видами расходов, поэтому расходы на конкретные программы, как правило, оказываются урезанными.

Читать еще: Во что выгодно вложить деньги

К числу целевых государственных фондов относятся и создающиеся иногда отраслевые денежные фонды. Эти фонды, как правило, не называются внебюджетными, однако средства на их образование, помимо других источников, нередко поступают из федерального бюджета.

Наконец, существует целый ряд целевых государственных фондов, которые создаются Правительством РФ в виде государственных учреждений или государственных некоммерческих организаций.

Целевые государственные и муниципальные фонды денежных средств — достаточно динамичное явление в финансовой системе РФ. Это обусловлено тем, что они создаются для реализации относительно долгосрочных целей. В связи с достижением этих целей они расформировываются, поэтому в финансовой системе постоянно идет процесс создания новых и расформирования «отработанных» целевых фондов. Кроме того, в финансовой системе РФ происходит и консолидация ряда внебюджетных фондов в бюджетную систему.

Итак, на сегодняшний день определились четыре вида государственных и местных фондов:

а) государственные и муниципальные (местные) внебюджетные фонды;

б) целевые бюджетные фонды;

в) государственные целевые фонды Правительства РФ;

г) государственные отраслевые денежные фонды.

Целевые государственные и муниципальные (местные) фонды денежных средств характеризуют следующие отличительные особенности:

Государственные и муниципальные (местные) денежные фонды могут быть классифицированы по различным основаниям:

а) по целевому назначению;

б) по способу образования;

в) по уровню управления фондом;

г) по юридической природе.

В зависимости от целевого назначения целевые фонды делятся на экономические и социальные. К числу последних относятся Пенсионный фонд РФ, Государственный фонд занятости населения РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Фонд социального страхования РФ. Остальные целевые фонды следует отнести к экономическим.

По способу образования целевые государственные и муниципальные фонды денежных средств подразделяются на: а) бюджетные, которые образуются в составе бюджетов и вместе с бюджетом; б) внебюджетные, которые образуются отдельно от него. В зависимости от уровня управления целевые фонды подразделяются на федеральные, региональные (субъектов Федерации) и муниципальные. Федеральные целевые денежные фонды — это такие, которые создаются исключительно на федеральном уровне. К их числу относятся: все целевые фонды Правительства РФ, отраслевые денежные фонды (федеральных органов исполнительной власти). Многие государственные внебюджетные фонды являются только федеральными. Региональные и муниципальные фонды — это такие, которые создаются соответствующими органами на уровне субъектов РФ или муниципальных образований. В частности, к их числу относятся: территориальные фонды обязательного медицинского страхования, территориальные дорожные фонды, экологические фонды и др.

С точки зрения юридической природы целевые фонды подразделяются на две группы: а) фонды, которые создаются в соответствии с федеральными законами, указами Президента РФ, но по решениям компетентных органов; 2) фонды, которые создаются в силу требований федеральных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Правовой режим целевых государственных и муниципальных фондов денежных средств определяется как законами, так и иными нормативными актами. В их числе федеральные законы «О дорожных фондах в РФ», «О занятости населения в РФ», «О медицинском страховании граждан в РФ», о федеральном бюджете на конкретный год, о бюджетах субъектов РФ на конкретный год, постановления Правительства РФ и др.

Правовое регулирование ряда государственных внебюджетных фондов дано и в Бюджетном кодексе РФ (ст. 143—150). В нем определяются доходы, расходы, а также процесс формирования и исполнения Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, Государственного фонда занятости населения РФ.

Понятие и виды государственных целевых денежных фондов

Появление целевых денежных фондов произошло задолго до возникновения единого центрального денежного фонда государства – бюджета – в виде специальных фондов и особых счетов. С расширением деятельности государство нуждалось во все новых расходов. Средства для их покрытия централизовались в особых фондах и предназначались для специальных целей. Они носили, как правило, временный характер. С выполнением государством намеченных мероприятий и отменой их финансирования такие фонды прекращали свое существование. В связи с этим количество целевых фондов постоянно менялось: одни возникали, другие ликвидировались.

Читать еще: Отсутствие товарно денежных отношений

Наличие в составе финансовой системы в качестве самостоятельного звена государственных целевых внебюджетных фондов, а также выделение в бюджетной системе государственных целевых бюджетных фондов обусловлено необходимостью эффективного перераспределения публичных финансовых ресурсов в рамках их изыскания для финансирования отдельных отраслей народного хозяйства или для выполнения государством социально-значимых задач (например, пенсионное обеспечение).

Зарубежный опыт финансовой деятельности показывает, что даже при наличии сильного централизованного бюджета существует необходимость в обособлении части финансовых ресурсов для решения определенных задач. В то же время, следует признать, что в зарубежных странах если и происходит такое обособление финансовых средств, то в весьма ограниченном количестве, в строгом соответствии с законодательством и при достаточно низком уровне налоговых изъятий в эти фонды.

Государственные целевые денежные фонды представляют собой особую форму образования и расходования денежных средств на обеспечение строго целевого финансирования конкретных мероприятий на наиболее приоритетных участках социального и экономического развития страны.

Государственные целевые денежные фонды выступают в качестве стабильного, прогнозируемого на длительный период источника денежных средств, используемых для финансирования конкретных социальных потребностей общегосударственного значения, а также для финансирования отдельных программ экономического развития. Для данных фондов характерно четкое установление доходных источников, позволяющих достаточно точно прогнозировать объемы средств этих фондов и, что не менее важно, контролировать целевое использование указанных финансовых ресурсов.

В науке выделяют следующие особенности данных фондов: 1) создаются только на основании нормативно-правового акта (закона, постановления и др.); 2) формируются компетентным, уполномоченным органом; 3) образуются с заранее установленной целью; 4) полежат государственному финансовому контролю; являются институтом финансовой системы [Грачева Е.Ю. Понятие, виды и значение государственных и муниципальных денежных фондов // Финансовое право: учебник / Отв. ред. О.Н. Горбунова. – 3–е изд. – М., 2005. – С. 241]. Выделение специфических (характерных) черт целевых денежных фондов позволяет некоторым авторам рассматривать их в нескольких аспектах: в экономическом аспекте целевой фонд денежных средств представляет один из методов перераспределения национального дохода государством в пользу определенных групп населения; в материальном аспекте целевой фонд денежных средств – это денежные средства государства или муниципальных образований, имеющие целевое назначение, собственные доходные источники и строго обозначенные направления расходов; в юридическом аспекте целевые денежные фонды имеют финансово-правовой статус [Крохина Ю.А. Финансовое право России: учебник. – 3–е изд. – М., 2008. – С. 365].

Государственные целевые денежные фонды классифицируются по различным основаниям.

По правовому положению целевые денежные фонды делятся на республиканские и местные. Первые находятся в распоряжении центральных органов управления; вторые – в распоряжении органов местного управления и самоуправления.

В зависимости от целевой направленности расходования средств целевые денежные фонды подразделяются на: фонды социального назначения и экономические фонды. Первые предназначены в основном для решения задач социального характера, вторые имеют экономическую направленность.

В зависимости от сроков создания различаю целевые фонды, создаваемые на постоянной основе (как правило, это государственные целевые бюджетные фонды, так как они образуются в составе бюджета, который принимается на год, и при возобновлении в последующем бюджетных правоотношений целевые бюджетные фонды не всегда создаются вновь) и временные (обычно к ним относятся государственные целевые внебюджетные фонды, так как они создаются на длительный срок для финансирования важных государственных направлений).

Реформирование системы государственных финансов в 90-е года ХХ века в Беларуси связано с появлением системы целевых денежных фондов. Создание их продиктовано необходимостью безотлагательного решения отдельных жизненно важных для общества задач как социального, так и экономического характера.

Основы финансово-правового статуса целевых денежных фондов закреплены в БК, который подразделяет их на государственные целевые бюджетные фонды и государственные внебюджетные фонды.

В настоящее время в Республике Беларусь система государственных целевых денежных фондов представлена как совокупность следующих фондов:

— специальных фондов, аккумулированных в бюджетах различных уровней (бюджетные фонды);

— образуемые за пределами бюджетной системы (внебюджетные фонды).